一、引 言
电子政务的建设是一个长期的过程,它和信息化的过程一样“没有终点”,我国还是一个发展中国家,限于条件和资源的制约,我国的电子政务不可能一蹴而就,只能分阶段进行。电子政务建设的策略就是分阶段建设的策略,正确地认识电子政务发展的阶段性就显得十分重要。美国学者诺兰(rnolan,1973)和吉布森(cgibson,1973)在考察了信息技术在美国一些大的公司中的应用实践之后,信息技术进步及应用表现为学习再学习的过程,他们首先提出了反映信息化发展进程的4阶段模型,即初创、传播、控制、成熟等4个阶段[1] 。1979年诺兰与列尔斯(r dgalliers)将4阶段模型加以修正,增加了集成与数据管理两个阶段,并设计了判断企业技术发展成熟程度的指标体系,创新了信息化的6阶段增长模型[2] 。20世纪90年代初米歇尔(mische)研究指出,企业综合信息技术应用应该有阶段性,他提出了4阶段模型:起步阶段、增长阶段、成熟阶段、和更新阶段。埃德沃斯(cedwards,1996)对企业的信息化发展过程进行了研究,他认为电子政务建设的阶段包括内部效率阶段、内部有效性阶段、内部综合阶段、外部效率阶段、外部有效性阶段、外部综合阶段[3] 。欧委会将公共服务电子化的发展分为4个阶段,网上公布信息,单向沟通,又向互动,全方位的网上事务处理。自此不少学者从不同的角度或依据不同的标准对信息化过程进行了模型研究,但是对于电子政务的阶段性研究较少,随着it技术的飞速发展,it周期更新加速,原有模型不再适应信息化发展现状,一些模型存在设计缺陷,鉴于此,有必要探讨新时期电子政务建设的阶段性模型。
二、常见的一些信息化阶段模型评述
国内外许多学者对信息化阶段模型进行了研究,最常用的分类模型主要有rnolan 的4阶段(1973)和6阶段(1979)模型、synnott(1988)的4个阶段模型[4]和mische(1990) 的4个阶段模型等,还有国内一些学者信息化模型[5],研究的依据和侧重点不相同,也就得到了不同的结论,本文将常见的几种电子政务建设的阶段模型归纳为表1。
表1中都是最近几年中备受信息化行业推崇的信息化阶段模型,nolan最先于1973年提出4阶段模型,他的分阶段的依据是时间的发展和信息化的投资额度,nolan在1979年加入了集成阶段和数据管理阶段,将4阶段模型修改成6阶段模型,其主要思路是将信息化过程划分为两个部分:前3个阶段体现计算机数据处理时代的特征,后3个阶段则显示出信息技术时代的特点。该模型存在的问题:一是模型年代已久,已不能适合21世纪信息时代的信息化建设的的过程;二是在控制阶段、整合阶段、数据管理阶段划分的模糊性和其他阶段的不一致性;三是成熟阶段的出现并没有考虑到it生命周期这一个重要因素,没有考虑信息化建设的建设的动态性和周期性。mische也认为,数据管理阶段位于整合阶段的在实践上是行不通的。于是他提出将信息技术应用的连续发展过程划分为表1中的4个阶段,即起步阶段、增长阶段、成熟阶段和更新阶段。这种划分方式考虑到了it技术的周期性,但更多的是反映了信息化社会发展的进程,对单个企业的信息化进程描述也有一定的借鉴意义,存在的问题是对信息化阶段的描述缺乏清晰的界定。synnott(1988)认为计算机所处理的信息的价值会随着时间的变化而变化,由最初的数据阶段,经由信息阶段、信息资源阶段,最终到信息武器阶段,他从信息价值变迁的角度描述信息化过程,但现实的情况未必如此,数据是有生命周期的,数据会随着访问的频率不同价值也有所不同,数据在归档和回收阶段的价值趋向最小化,同时信息化建设的各个组织要素之间共同作用的结果,也体现在各个组成要素的特征中,而不单单是信息的特征。hanna的3阶段信息化模型,在一定程度上反映了信息化建设的发展的变化过程,连续性较强,容易描述,但概念的外延的界定比较难。变革阶段不会是信息化建设的的最后阶段。edworthy模型则从3个特征:内外、分散综合、效率效益较为完整的考虑信息化建设的阶段,同hanna模型一样也存在外延界定困难的情况。boar的划分模型则把注意力放在信息技术应用的范围上,从本地网到组织结构和业务流程上,但是划分的依据不清楚。刘英姿教授的划分模型借鉴了bolar的模型划分,基于组织设计这一特征而划分的,他侧重于信息技术的应用对组织设计变化的影响,本文认为组织变革不是信息化建设的进程中的一个独立阶段,而是一个变化特征。
三、电子政务建设的阶段模型
在分析了信息化不同阶段模型后,本文依据信息化的集成度和数据共享度提出了在信息技术时代的电子政务建设的阶段模型。
(一)电子政务建设的阶段模型
电子政务建设的阶段模型如图1所示,在x轴方向,随着电子政务的发展,电子政务建设的过程分成4个阶段,即基础应用(t1)、部门信息供给(t2)、部门信息集成(t3)和社会信息集成阶段(t4),由于在各个阶段领导重视程度不同、资金投入不同、电子政务的发展策略不同,各个建设阶段的经历时间并不相同,在y轴方向,是电子政务的效用曲线,电子政务的效用随着电子政务建设阶段的发展效用增加,对政府政务活动的贡献度增加。
即u=f(t),t>0 u为增函数。
(二)电子政务建设的阶段模型的划分依据
在研究信息化阶段模型时,一些学者以信息系统的投入与应用效果作为划分依据,如诺兰、米歇尔、汉纳;一些学者以信息技术应用种类及范围作为划分的依据,如edworthy、长城所、朱立新等。本文认为信息技术应用范围和应用效果随着电子政务建设的不断深入,信息技术的应用范围和应用效果只是一个正向变化的变量,而不是主要特征,更不能作为划分依据,要想找到信息化特征的划分依据,必须关注电子政务建设的目的。电子政务建设的目的就是为实现政府资金流、信息流和物流的高度集成与数据共享,达到对政府的信息资源进行整体规划和集成化管理,以实现信息共享和信息资源的有效利用,最终实现降低行政成本、服务公众和企业的目的。因此电子政务建设的阶段划分以信息技术的集成度和数据的共享度为依据较为恰当。
(三)电子政务建设的阶段模型的各阶段特征
基础应用阶段(t1)主要是用计算机替代人工操作的阶段,是面向局部的、部门级的信息化应用,如面向操作层次的办公自动化、面向事务型的财务管理等是政府应用信息技术的起点。这个阶段的主要特征是政府部门信息管理机构不健全,未能发挥信息部门的工作职责,员工的信息能力较差,没有处于决策层次的信息主管;没有整体规划,缺乏集成观念;硬件投入贯穿电子政务发展的始终,在初期更是显得尤为重要。在投入上,硬件设备,如pc、网络设施等注意实用性,采取长期部分升级的策略;此阶段人员培训主要是计算机及网络的基础知识和应用,大多数情况不需要开发新的软件,政府的业务功能仍然维持原状。从总体上来说,基础应用阶段是政府各机构的办公自动化。
部门信息供给阶段(t2)主要是政府各部门提供各自信息的阶段。政府开始建立自己的网站,从部门的电子政务开始,政府的部分非交互式信息被放在网上。政府网站提供目录和索引,通过索引的链接,进入各自部门信息供给页面,政府网的构建增加了公众的便利程度,减少了政府公务员的工作量。通过政务网,公众和企业可以了解政府各个部门的政策的细节以及办事程序,了解政府提供的相关服务项目。但是在这个阶段部门间的系统之间相对独立,短时间内能够适合本部门业务的管理需求,但由于数据独立存储,操作系统和数据库彼此异构,各个部门信息流通不畅,存在着较为严重的“信息孤岛”现象;网络的作用较弱,政府工作人员的主要的沟通方式是开会、汇报、面谈、电话交流,网络未能发挥相应的作用。软硬件投入较大,但信息技术投入回报率较低。
部门信息集成阶段(t3)。政府各个部门之间开始关注“信息孤岛”问题,试图把多个系统进行界面集成、功能集成和数据集成,政府各个部门系统之间通过内部同构、异构的软硬件平台实现各部门间的信息共享、协同操作。在这个阶段通过利用计算机和网络技术实现信息流的集成,把整个政府内部各部门的信息活动串连在一起,而不是按照职能分隔开来,这就要求政府根据管理需要进行业务重组和流程再造,依照“用户需求”和“流程管理”的思想对政府的管理思想、管理模式、管理方法、管理机制、管理基础、业务流程、组织结构和规章制度进行改造,消除政府各部门之间的信息孤岛。
社会信息集成阶段(t4)主要是政府与社会各部门之间达到信息共享的阶段。以电子商务为先导的企业产品开发、生产与销售的一种新型商业模式,它以价值链形式,将各协作者(业务伙伴、银行、税务、海关等)紧密结合在一起,形成一个实时互动、灵活敏捷、虚拟现实相结合的体系。这个阶段的政府在网络平台、政务流程、运作模式和信息化环境4个方面都已具有了相当的成熟度。由内部网、外部网以及互联网3部分组成的网络平台为政务平台提供了强有力的技术基础;政务流程中,信息流已居于主导地位,资金流与信息流基本合为一体。交易流程中所涉及的有关各方,如交易中介方、银行金融机构、信用卡公司、海关系统、商检系统、保险公司、税务系统、运输公司等也已全面进入到信息化的高级阶段,实现了各系统的无缝对接以及“三流”的通畅流动;在商务模式方面,b2b、b2c、c2b、c2c等各种电子商务模式均已走向成熟,中介电子商务(中介商居于买卖双方之间充当代理人,执行一些完成合约的功能,如银行、保险公司、基金和创业投资公司等)也很发达;政府部门制定了比较完善的政策、法律、标准、安全规则和设计出较好的物流体系,规范了企业的行为,为这种完全开放式的政务方式提供了很好的外部环境。从公众的角度来看,不必了解政府各个部门的职能划分,通过政府网站就可以解决各种不同的问题,社会各个部门的数据库系统相互之间联接起来,为公众提供一个完全的“一站式”服务。
四、结 论
进入信息时代,信息技术在政府管理中发挥着至关重要的作用,信息集成和共享逐渐打破了政府的平行与垂直界限,使信息在组织内部和外部畅通无阻的流动与共享。本文所建立的信息化阶段模型遵从由低级到高级的发展模式,体现了it时代电子政务建设的发展规律,对现代电子政务建设的有较强的现实指导意义。