摘 要:介绍了以美国纽约州立大学奥巴尼分校的政府技术研究中心（ctg）为首的电子政府研究机构致力于公共政策与管理视角的电子政府跨学科研究及其成果和贡献，论述了公共政策与管理视角的电子政府研究兴起、主要研究内容、方法及其研究进展，并总结、分析了对我国电子政务研究提供的诸多启示。
关键词：电子政府；公共政策与管理；政府信息资源共享；美国；ctg
一、背景
在信息通信技术的直接推动下，全球的新公共管理思想开始向新公共服务模式转型。为实现向公众提供更好的公共服务目标，政府的一站式服务门户获得了飞速发展。同时，政府服务后台的大量信息密集型工作实践反复证明，政府后台的信息密集型工作不仅是信息技术研究的对象，而且也是公共政策与管理研究的领域；开发越来越多的信息产品与信息服务，以及更好地发挥信息的决策支持功能等，不仅需要技术的不断创新和应用，更需要政策、管理和制度的创新与发展。
美国纽约州立大学奥巴尼分校的ctg（政府技术研究中心）自1993年成立以来，始终致力于通过政策、管理与技术的融合提高政府公共服务水平。ctg下设于纽约州立大学公共管理学院，以贴近电子政府管理实践而著称，是美国最有声望的电子政务研究中心之一。中心创始人sharon dawes教授是美国最早从事电子政府研究的学者，同时曾担任“北美数字政府学会”首任主席，并长期为美国联邦政府和欧盟提供管理咨询。由于她所带领的团队对美国电子政府发展的突出贡献，1995年时任美国总统克林顿和副总统戈尔授予ctg“美国政府创新奖”，同时ctg还在全世界获得过很多荣誉。目前ctg已经发展成为全球电子政府研究的领先者和美国电子政务发展的重要智库之一。
笔者从研究选题的需要出发，将ctg确立的电子政府研究的主题和相关研究项目及成果作为深入考察的对象，以期对该中心在公共政策与管理方面的电子政府研究进展有一个全面、深入的了解，为开展更多的相关研究打好基础。
二、公共政策与管理视角的电子政府研究兴起
从20世纪90年代开始，美国国家基金会就开始关注电子政府的组织、管理和政策因素的研究，并开始明确政府管理者所面临的政策与管理方面的挑战和社会科学与计算机科学研究者们要面对的重要研究问题。随着电子政府实践的快速推进，政府部门间共享信息的需求日益强烈，加上随之而来的跨边界、跨层级、跨部门信息系统的控制与整合需求，以及扩大对私营部门和非政府机构在公共服务方面的信任，还有一些重要it研发中涉及的增加公众需求表达和决策参与等问题的出现，都对各级政府的公共政策与管理带来了挑战，并形成了一系列相互关联、动态的问题。
在大部分研究关注于“利用网络加强与公众的交流和提供信息产品或信息服务”之际，ctg的sharon dawes教授就撰文指出，此种观点只表明了政府信息化活动中的小部分，大部分的信息密集型工作发生在政府部门服务网络的后台，后台工作开展必要的政策和规划的制定、相关流程与系统的管理，以及数据资源的使用等问题使信息技术和公共政策与管理学科相互交叉、渗透和关联，成为二者共同关注和研究的问题。公共政策与管理视角的电子政府研究使政府信息化研究走出了技术决定论的阴影，帮助政府管理者和相关研究者审视与鉴别技术应用的战略可能性和技术与制度之间相互作用的关系。
三、公共政策与管理视角的电子政府主要研究内容
以sharon dawes教授为首的研究团队早在2000年就与纽约州政府的项目小组和来自公共部门、私营企业以及学术机构的合作者一起开展了一个为期3年的研究项目——the insider’s guide to using informationin government。该研究旨在明确为政府项目规划、评价和决策，政府整合和使用政府信息资源的利益与战略提供支持，并就其中的政策、管理和技术方面的问题开展了广泛的研究成果交流。3年间，通过集中考察需要政府信息资源有效开发利用的8个政府部门项目，并就来自34个州和地方政府以及来自私营部门和大学的近100名公共管理者的信息需求做出评价与分析后，研究团队明确提出了在政府管理和使用政府信息开展工作的能力方面存在的六个方面的突出问题，并在解决这六方面问题的研究与实践过程中，形成了从公共政策与管理角度出发开展电子政府研究的主要内容和相关的方法论基础。
①问题1：信息资源价值观缺失。研究表明，行政官员和政策制定者对提供建设项目规划、监控和评价信息的价值认识有限，导致忽视项目管理中信息资源的管理问题。因此，很少有人能够全面理解为了很好地使用信息资源而必须给予一定标准的财力、技术和人力资源投入的本质。结果导致这些政府组织没有恰当地利用现有的信息资源，并且失去了创造生产有利于更多公共部门广泛使用的共享信息资源（shared informationre sources）的机会。
②问题2：普遍缺乏部门内部与部门之间共享信息资源的动机、政策协作机制和实践工具。研究参与者认为，此种缺失对于项目建设的合作努力过程是一种重要的障碍。此外，那些阻碍某种信息利用（如跨部门服务领域的数据整合）或成为妨碍使用借口的法律进一步限制了对政府信息资源的应用，相关信息资源只能被狭隘地限制使用。
③问题3：缺乏对部门自己已拥有的数据资源及其管理现状的全面了解，包括数据资源的数量与质量、描述与规范、定位与查找、元数据与资源目录的生产、数据密级与隐私的保护，等等。对信息的管理和使用关键问题之一是如何在无数的数据库和组织资源中了解自己究竟拥有什么样的信息资源，并查找所需要的信息。缺乏可用的、及时更新的元数据（用于描述数据资产或文档数据定义等）也是突出的问题之一。结果，在管理者们确定表面上相关的数据资源时，必须先挑选出不符合标准、无正式文件支持的定义，或者要冒着风险来猜想数据的真实意义。此外，许多信息资源重复地存放在多个文件夹或多个位置，需要花费相当多的精力去评定哪些信息资源是最新的、最准确的。管理者们还常常遇到相互矛盾的信息，需要投入很多精力来解决数据冲突和数据丢失等问题。其他的问题还包括对如何处理敏感的、涉及个人隐私和涉密的信息的关注，或者对从不准确、不及时、不一致或不确切定义的数据中得出不正确结论的关注。
④问题4：数据权属、服务职能与相关的组织管理问题也很突出，包括由谁来做发布信息的决定、谁做信息共享和技术转换的决策。许多研究参与者注意到政府部门层面的信息管理、信息获取和使用的政策缺失，而只有相关的政策才能有助于解决问题。国家层面的信息管理、信息获取和使用的政策也同样处于缺失中。
⑤问题5：不恰当、不合理和孤立的技术应用与系统也是常见的问题。研究参与者发现，各个部门倾向于在一种随机或者临时的情况下购置设备和软件，导致建设过程中出现不兼容的系统，很少或是各不相同的数据分析功能，以及或高或低或无技术含量工作单元的拼凑。主要的信息系统和与之相关的数据库相互孤立建设，以至于为开展分析、评价和决策而事先进行数据的合并、比对和整合相当困难和昂贵，因此几乎不可能实现。
⑥问题6：人力资源问题也备受关注，包括难于吸引和培训政府服务方面的it管理者和专业人才。此外，许多研究参与者还指出，在整合政府公共服务领域时信息处理和分析技能很少受到重视；成功的跨边界活动（包括跨部门、跨政府和公私互动）所必需的交流、协商和合作能力同样稀缺。必要的协作技能往往是建立it团队和项目建设团队之间良好工作关系的关键因素，由于缺乏相关协作技能而使得两个专业团队都未能有效地发挥作用。结果导致软件开发产品不能满足项目真实用户的应用需求，而项目建设团队也无法很好地理解和认识软件工具所配置的各种查询、分析和报告等功能。
在梳理与分析所面临的普遍问题的基础上，该项目的研究者从解决问题的角度出发，提出了在电子政府研究中需要考虑的公共政策与管理方面的六大要素：战略、政策、数据、成本、技能和技术（参见图1），并且进一步指出，在各个要素之间相互影响、相互作用的情况下，电子政府的项目建设会产生多种不同的结果。显然，对这些要素以及各个要素之间相互作用关系的研究正是该领域相关研究者和管理者要攻克的专业难题，也为二者开展合作研究提供了机会。
图1 数字政府建设项目中公共政策与管理方面的考虑要素
四、公共政策与管理视角的电子政府研究进展
通过进一步对sharon dawes教授带领的ctg从事过的重要研究项目与公开发表的研究成果展开深入考察[4]可以看出，ctg所从事的理论和实践研究覆盖了公共政策与管理方面六要素以及各个要素之间关系的探讨与实践，并在长期的理论与管理实践相结合的研究中形成了富有自身特点的五个研究主题：电子记录（electronic records）、启用/实现电子政府（enabling e-government）、it投资决策（making it investments）、协作与集成（collaboration & integration）、战略性使用信息（strategic use of information）。显然，该中心的研究承袭了美国政府一直重视的政府文档、记录等的管理，并在数字化、网络化等新技术推动下将其转向电子记录管理。电子记录的管理与政府信息资源的开发利用研究依然是美国电子政府研究的首要主题之一。公共政策与管理视角的电子政府研究，在注重利用技术手段实现政府信息数字化、网络化、智能化管理，以提供更快、更好的信息服务的同时，十分强调相关政策与管理制度在促进技术使用方面的制约作用，并在研究中始终坚持将技术、政策与管理相融合。该中心多年来从公共政策与管理的视角出发，还对政府管理者在it投资决策、信息资源的战略性开发利用，以及通过信息资源整合和系统互操作实现跨部门信息共享与协同等方面开展了广泛、具体、深入的研究与应用实践。
围绕五个主题的研究成果既有理论探讨的研究论文、案例研究报告，也有可用于指导实际应用的指南和工具，还有在研究与应用中的工作汇报和问题介绍等。该中心历年出版的系列研究期刊、研究报告、会议论文、书籍、网络开放资源，以及举办的各种国际会议、学术交流活动和研究生培养工作等，对该领域的研究、教育、培训、管理实践与应用等都产生了深远的影响。并且，正如ctg倡导“数字政府研究的目的不仅是为了生成新知识，而且是为了在研究与实践之间建立有效的联系”，以实现双方的共赢，ctg一贯坚持从管理实践所面临的挑战中抽取出研究的问题，并把获得的研究发现既转化为新知识，又转化为指导实践的结论。这一理论紧密联系实际的做法，一方面，使ctg发展成富有声望的数字政府研究中心；另一方面，ctg所采用的融合政策、管理与技术的数字政府研究为提高政府公共服务水平作出了十分突出的贡献。
五、启示
可以说，纽约州立大学奥巴尼分校ctg所取得的公共政策与管理方面的研究成果与未来研究与应用趋势等，代表了该领域最新的研究进展。该中心在长期的理论与应用研究中形成的覆盖六大要素的研究框架；融合政策、管理与技术的研究范式；理论紧密联系政府管理实践的研究特点；注重规范、严谨、科学的研究方法；多元化、合作化、国际化的开放式研究传统；以及针对解决具体问题强调可操作性的研究风格，等等，都将给我国电子政务的理论和应用研究提供诸多参考。而且，随着it技术的发展和网络应用的创新，公共政策与管理视角的电子政府研究也在不断拓展，不仅能够为电子政务领域的研究起到很好的理论指导作用，而且对推动全球政府信息化建设的实践也将发挥越来越重要的参考借鉴作用。
文章作者：龙健