一、服务型政府建设在行政体制改革中的地位和作用
在深化行政体制改革中，我国提出了建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求。在这四项要求中，服务型政府建设处于核心地位。
第一，建设服务型政府，是我国行政体制改革的本质要求，体现了深化行政体制改革的出发点和落脚点。通过深化行政体制改革，建设服务型政府，能够更好地体现政府的人民性质，体现行政体制改革的价值目标和价值准则。按照这一目标，遵循这一准则，责任政府、法治政府建设才不会偏离正确轨道，也才能真正建立起廉洁的政府。
第二，建设服务型政府，体现了新时期我国各族人民对行政体制改革的新期待。在全面建设小康社会的新时期，随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化的稳步推进和人民群众生活水平的提高，人民群众改善生活质量的愿望明显增强，对就业、教育、住房、医疗卫生、环境保护、社会保障、公共安全等关系到人民群众切身利益的基本公共服务提出了新的更高要求。深化行政体制改革，大力加强服务型政府建设，优质高效地生产公共产品、提供公共服务，就能够满足新时期我国各族人民对行政体制改革的新期待。
第三，建设服务型政府，是建设责任政府、法治政府和廉洁政府的前提和基础。建设责任政府，首先必须使各级政府履行好基本公共服务的责任，尽到这方面的义务。建设法治政府，就是要依法明确政府的公共服务职责，保障公民权利，规范政府行为。建设廉洁政府，就是确保各级政府以权谋公，清正廉洁，有效防止和坚决克服消极腐败现象。可见，在行政体制改革的四型基本要求中，服务型政府建设是基础、核心和根本，没有服务型政府，责任政府、法治政府和廉洁政府就成了无源之水、无本之木。
第四，建设服务型政府，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，是不断改善民生、确保“十二五”规划目标实现的重要保障。
在“十二五”期间，我国经济建设任务十分繁重，社会建设和公共服务任务同样十分繁重。例如，城乡社会保障发展不平衡，一些基本保障制度覆盖面比较窄，基本统筹层次低，保障水平不高；医疗卫生服务供给总量相对不足，医疗卫生资源配置不均衡，城乡医疗保障水平差距较大，“看病难”、“看病贵”的问题仍然比较突出；社会矛盾尖锐复杂，群众诉求表达渠道不畅，利益协调和权益保障机制不健全；生产安全、事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件频发，公共安全形势不容乐观，等等。这些问题的存在，不仅严重影响了民生的改善和社会公平正义，而且严重制约了科学发展和经济发展方式的转变。因此，只有深化行政体制改革，大力加强服务型政府建设，切实提高政府基本公共服务能力，才能够维护社会公平正义，保障和改善民生，化解社会矛盾，为实现“十二五”规划目标提供体制机制保障。
二、加强服务型政府建设，必须实现政府职能的根本转变
转变政府职能，加强政府公共服务职能，是建设服务型政府的核心问题，也是促进科学发展、实现经济发展方式转变所必须解决的重点问题之一。为实现政府职能的这一根本转变，必须采取以下对策。
1.依法加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府不该管的事项转移出去。多年来，由于政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分，各级政府投入了许多时间、精力和财力，管了许多不该管的事情，应该由政府管的社会公共事务和提供的公共服务却不到位。如何解决这一老大难问题？除了转变观念、提高认识以外，根本的途径是加强法制建设，依法划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益脐带，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。政企、政资、政事和政府与市场中介组织之间的权力界限划清了，利益脐带割断了，政府职责明确了，各级政府才能自觉地把不该管的事项转移出去，也才能把更多的时间、精力和财力转移到公共服务上来。
2.坚持以人为本，依法明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。
在全面建设小康社会的历史进程中，坚持以人为本，除了坚持发展依靠人民以外，还必须坚持发展为了人民、发展成果由人民共享。所谓发展为了人民，就是顺应各族人民过上更好生活的新期待，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，把发展的目的真正落实到满足人民群众需要、提高人民群众生活水平上。所谓发展成果由人民共享，就是把改革发展取得的各方面成果，体现在不断提高人民的生活质量和健康水平上，体现在不断提高人民的思想道德素质和科学文化素质上，体现在充分保障人民享有的经济、政治、文化、社会权益上。［1］
贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，就必须依法确立公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位，大力推进服务型政府建设。因为，只有将公共服务作为政府的主要职能或核心职能，才能切实克服公共服务职能薄弱的现象，促使各级政府优质高效地生产公共物品，提供公共服务，不断满足人民群众日益增长的公共需求，也才能使科学发展观的核心——以人为本真正落到实处。
依据国际经验，人均国内生产总值处于1000-8000美元的发展时期，是全面、系统地完善公共服务的重要阶段。［2］2009年我国人均国内生产总值已经达到3700美元，2010年有望超过4000美元，今后将向更高水平迈进。随着经济社会发展水平和人民群众生活水平的不断提高，全社会对基本公共服务的要求和期待也会越来越高。正因为深刻认识到这一点，所以中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求各级政府“更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”
调整政府职能结构，依法确立公共服务在政府职能中的主导地位或核心地位，是贯彻落实党的十七大、十七届二中、五中全会精神的迫切需要，是适应我国经济社会发展的新形势、满足各族人民日益增长的基本公共服务需求的必然选择，也是建设服务型政府、实现“十二五”规划目标的重要举措。
3.健全政府职责体系，依法明确各级政府公共服务的职责权限。在建设服务型政府的进程中，加强法治建设，最重要、最根本、最核心的内容，就是依法明确各级政府公共服务的职责权限。目前，我国《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对各级政府公共服务职权的规定不仅过于笼统，而且上下级之间公共服务职权重叠严重。政府间公共服务法定职责不清，宪法和法律对各级政府的刚性约束就会降低，政府间在公共服务领域的推诿扯皮就难以避免，公共服务的效能也难以提高。因此，修改宪法和有关法律，依法明确各级政府公共服务的职责权限，健全政府公共服务职责体系，是加强政府公共服务职能、建设服务型政府的当务之急。各级政府公共服务职权明确了，公共服务职责体系健全了，才能够尽快完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化的战略目标。
4.调整财政支出结构，加大政府基本公共服务投入力度。党的十六大以来，我国不断加大了基本公共服务的投入。例如，2003-2007年全国财政用于教育支出累计2.43万亿元，比前五年增长1.26倍。［3］全国财政用于医疗卫生支出五年累计6294亿元，比前五年增加3589亿元，增长1.27倍。［4］尽管如此，我国财政用于公共服务的支出仍然偏低。例如，2007年，我国教育、医疗和社会保障三项支出占政府总支出的比重总和为29.2%，与人均gdp3000美元以下国家和人均gdp3000～6000美元国家相比，分别低13.5和24.8个百分点。其中，医疗支出比重分别低4.7和8.2个百分点，社会保障支出比重分别低9.9和18.3个百分点。［5］政府公共服务投入不足，既抑制了居民消费，影响了内需的扩大，又严重制约了政府职能转变，降低了政府基本公共服务效能。为使政府积极有效地履行基本公共服务职能，必须改革财政体制，调整财政支出结构。
（1）按照中央关于“更加注重公共服务”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系”的要求，加大政府基本公共服务的投入力度，增加政府支出用于改善民生和社会事业的比重，使我国基本公共服务水平与经济社会发展水平相适应，达到人均gdp同等水平国家的基本公共服务水平。
（2）按照推进基本公共服务均等化的要求，加大对农村和落后地区基本公共服务的投入，提高农村和落后地区基本公共服务水平，逐步缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间基本公共服务的差距。
（3）按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增加一般性转移支付的规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。
5.加强行政监督，确保公共权力运行的规范化和有效性。为确保各级政府有效履行公共服务职能，防止行政权力越位、腐败和低效运行，就必须加强对行政权力的监督和制约。为此，必须改革行政监督体制，提高监督主体地位，依法明确各监督主体的职责分工，形成强有力的监督合力。一旦发现权力越位、腐败或低效运行，立即启动处罚程序，绝不姑息。同时，还必须积极培育公民社会，加强社会监督和舆论监督，将监督者也置于被监督之中，以防止和克服怠监、弱监、漏监、失监等现象，切实提高监督效能。
三、加强服务型政府建设，必须优化政府组织结构
为了加强服务型政府建设，切实提高各级政府公共服务效能，必须进一步优化政府的组织结构。
1.按照精简、统一、效能的原则，继续推进和完善大部制改革。精简、统一、效能原则是对我国政府机构改革重要经验的总结，是解决机构庞大、职责分散、效能低下的重要途径，是优化政府组织结构必须遵循的基本原则。按照这一原则，党的十七大以来，我国开始探索实行职能有机统一的大部门体制。但这一改革尚未到位，存在的主要问题是：
（1）已经实行大部门体制的部门，内部职能、机构和人员整合不到位，有的只是换了牌子，改了名字，其他变动不大；（2）有的一开始就存在整合不到位现象，如交通运输部整合了原交通部和国家民航总局，铁道部至今未整合在内，使交通运输领域的大部制改革带有明显的先天不足。类似的情况也不同程度地存在于社会保障等领域。（3）在农业、文化、民族宗教等领域，应该实行大部门体制的，至今尚未实行。（4）实行大部制改革的一项重要内容，是减少领导职数，提高行政效能。但在大部门体制实施过程中，领导职数不仅没有减少，反而还有较大幅度的增加。（5）党的十七大报告要求“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”。除极少数地方在大部门体制改革中体现了这一精神之外，十七大的这一精神和要求尚未得到贯彻落实。（6）在推行大部门体制改革中，有的上边未改，下边已动，导致上下不对接，运行机制不顺畅。
以上情况表明，要建设服务型政府，实现转变政府职能、提高政府效能的目标，必须进一步优化政府组织结构，坚定不移地推进和完善大部门体制。第一，对已经实行大部门体制的，要继续整合职能和内设机构，真正做到职能有机统一。第二，在已经推行大部制但尚未整合到位的，如交通运输部，要继续推进并整合到位，真正建立起大交通的管理体制。第三，在应该实行而尚未实行大部门制的领域，应在总结经验的基础上，适时推出大部门体制改革。第四，按照建设服务型政府的精神和要求，积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革，明确公共服务的职责分工，减少职责交叉。第五，认真贯彻落实党的十七大关于“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，积极探索统筹设置“四大班子”的职能部门，切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。第六，在推进大部制改革中，坚决贯彻中央精神，严格执行政府组织法，严格控制编制和领导职数，不能以“过渡期”为由，突破编制和领导职数限额。第七，既要给予地方政府改革的自主权，尊重地方改革的创造精神，又要注意改革的上下衔接，避免管理链条的断裂。
2.减少行政层级，积极探索省直接管理县（市）的体制。1982年推行市管县体制以来，我国政府层级已经由四级制为主转变成五级制为主。政府层级过多，存在诸多弊端：（1）上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。（2）中央下放的权力，很容易被中间环节截留，县（市）和基层政府的自主权难以得到落实。（3）不符合当今世界组织结构扁平化的趋势，不利于调动县（市）和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府管理效能。解决政府层级过多的问题，唯一出路就是严格按照《宪法》规定，实行省直接管理县（市）的体制。
实行省直接管理县（市）的体制，迫切需要探索和解决以下几个问题：
（1）省级政府的管理幅度。一般认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜。如果这一结论基本正确的话，那么，我国有25个省区超过了这一控制幅度。其中，省区内市县数超过100个的有8个省区，市县数在90-99之间的有3个省区，市县数在80-89之间的有4个省区，市县数在70-79之间的有4个省区，市县数在60-69之间的有3个省，市县数在50-59之间的有2个省，市县数在40-49之间的有1个省。河北省的市县数多达183个。在这种情况下，减少行政层级，实行省直管县（市）体制，有三个办法解决省级政府管理幅度过大的问题：一是改革省级行政区划体制，增加省级政府的数量，缩小省、自治区政府的管辖面积和人口。改革省级行政区划体制，虽是必须，但涉及政治、经济、文化、民族、历史、地理等诸多问题，既复杂又敏感，暂时难以启动。二是在省级行政区划暂时不变的情况下，调整县（市）区划，将一些较小的县（市）加以合并，以便减少省直管县（市）的数量。当然，合并一些县市以后，也涉及到县（市）的管理幅度，如果县（市）管理幅度过大，还需要调整乡镇区划，合并一些较小的乡镇。三是对省级行政区划进行微调的同时，主要调整县（市）和乡镇的行政区划。究竟采取哪种办法？尚需结合实际进一步加以研究和探索。
（2）改革市管县体制，实行市（地级）、县分治。按照国际通例，市是城市型的行政建制，县是广域型的行政建制。市作为城市型的行政建制，主要管理市区和郊区，不管理农村区域；县作为广域型的行政建制，直接管理县属的乡镇。实行省直管县（市）体制，就必须借鉴国际惯例，改革市管县体制，解除市（地级）与县之间的行政隶属关系，实行市（地级）、县分治。这样，既有利于充分发挥城市型政区的作用，提高城市管理水平，克服虚假城市化现象，又有利于县域经济的发展，提高县级政府公共服务能力。
（3）依法明确省、市（地）、县的职责权限。实行省直接管理县（市）体制，必须依法重新界定省、市（地）、县的职责权限，构建新的管理体制和行政运行机制，以便协调好市县之间的关系，防止市、县分割，在促进城乡一体化建设的同时，积极推进基本公共服务的均等化。
3.加强政府机构的法制建设，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。依法行政，实现服务型政府的法治化，不仅需要依法明确各级政府的公共服务职责，同时还需要实现政府组织机构及人员编制的法定化。为此，需要不断总结经验，借鉴发达国家的有益做法，在实现政府组织机构及人员编制科学化、规范化的基础上，修改和完善政府组织法，依法明确各级政府的组成部门、直属机构和办事机构，使政府机构设置和人员编制不因领导人的变化而变化，不因领导人注意力的变化而变化，以保持政府机构和人员编制的相对稳定性。
四、加强服务型政府建设，必须改革行政运行机制和政府管理方式
转变政府职能，优化政府组织结构，加强行政法制建设，是建设服务型政府的治本之策。与此同时，还必须改革行政运行机制和政府管理方式，降低基本公共服务成本，提高基本公共服务效能。
1.建立健全与经济社会发展水平相适应的基本公共服务标准体系。基本公共服务包括公民的基本生存、基本发展、基本环境和公共安全等对公民生存、发展具有重要影响的公共服务。在当前和今后一段时期，我国政府提供基本公共服务要实现三个目标：一是广覆盖，使基本公共服务覆盖城乡全体公民；二是促均等，即逐步实现基本公共服务的均等化，消除基本公共服务领域的城乡差别、地区差别和不同阶层、不同人群之间的差别；三是上水平，基本公共服务水平不是一成不变的，而是随着经济社会发展水平的提高而不断提高。政府提供基本公共服务的三项目标或任务，都直接涉及到基本公共服务的标准问题。基本公共服务标准是评估政府履行基本公共服务职责和实行行政问责的主要依据，是社会组织等参与提供基本公共服务的最低门槛，因此，研究制定基本公共服务标准体系迫在眉睫。
2.大力推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估制度，强化基本公共服务的行政问责。政府绩效评估是实现政府管理目标的重要手段和工具，也是政府的重要指挥棒，对政府工作具有实际的导向作用。过去很长一段时间，将gdp的增长作为一项重要的评估内容，以gdp论英雄、定升降，导致各地想方设法追求gdp，造成了严重的环境污染和资源浪费，我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，与这种错误的政绩观不无关系。
党的十六大以来，中央提出科学发展观和正确政绩观，要求深化行政体制改革，建设服务型政府。必须根据中央的精神和要求，构建科学合理的政府绩效评估指标体系。其中之一，就是将基本公共服务作为政府绩效评估的重要内容，纳入政府绩效评估指标体系之中，并加大其权重。对于没有很好履行这一职责的政府，要进行行政问责，追究有关领导的行政责任。
大力推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，不仅能够推动政府职能转变，促使各级政府高度重视和认真履行基本公共服务职能，同时能够促使各级政府不断改进工作，提高基本公共服务的质量和水平。
3.积极探索政社合作机制，充分发挥公民和社会组织的作用。提供基本公共服务虽然是政府责任，但政府在基本公共服务供给上也不必统包统揽。实践证明，政府垄断式的供给，不仅难以提高基本公共服务效率，难以满足公民社会对基本公共服务的多样化需求，而且容易滋生消极腐败现象。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”为提高基本公共服务的质量和效率，在充分发挥政府主导作用的同时，扩大公民和社会组织的有序参与，探索政府与社会的合作机制和伙伴关系，有效整合市场和社会力量，通过合同外包、购买服务等方式，实现基本公共服务供给方式的多样化和高效率。
［参考文献］
［1］中共中央宣传部科学发展观学习读本［m］北京：学习出版社，200830-33
［2］罗志军建立健全基本公共服务体系［a］《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》辅导读本［c］北京：人民出版社，2010192
［3］张力教育事业迈上新的台阶［a］国务院研究室十一届全国人大一次会议《政府工作报告》辅导读本
［c］北京：人民出版社、中国言实出版社，2008149
［4］刘新明卫生事业改革发展继续推进［a］国务院研究室十一届全国人大一次会议《政府工作报告》辅导读本［c］北京：人民出版社、中国言实出版社164
［5］余斌，陈昌盛“十二五”期间优化收入分配格局的思路与途径［j］中国发展评论2010，12（1）：15